Классификация и структура органов местного самоуправления. Классификация и система органов местного самоуправления Классификация органов местного самоуправления в российской федерации

С целью классификации органов местного самоуправления, дальнейшей типологии и выделения моделей муниципальных образований, исследователи выделяют следующие признаки (рис 3):

Способ образования;

Степень специализации;

Предмет ведения;

Способ принятия решений;

Тип функций, которые исполняются.

Органы власти и местного самоуправления при обобщающем подходе могут быть разделены на выборные и те, которые организовываются не выборным путем. К последней группе могут принадлежать те, которые сформированы на добровольных началах с последующим утверждением, или созданные на основании назначения (городская администрация), а также на основании кооптации по установленным нормам (комиссии при городской администрации: административная, жилищная и т.д.)

Подобная классификация может быть результатом действия других обстоятельств – способа делегирования полномочий.

По назначениям местные органы власти можно классифицировать как органы общего и специального назначения, (т.е. органы с широкой и узкой специализацией), понимая при этом под органами общего назначения те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления или большую их часть, а под органами специального назначения – «отраслевые» органы, т.е. те которые занимаются узким направлением деятельности муниципального самоуправления, одной из его сфер.

Рис 3.

Разделение по предметам ведения связано с особенностью местного самоуправления решать не только вопросы местного значения, отнесенные к их компетенции, а и исполнять отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти.

В зависимости от характера решений они могут приниматься коллегиально или единолично. Способ принятия решений обусловлен как природой органа, так и характером принятого решения. Если рада основным назначением, которой является абсорбция и дальнейшая презентация интегрированных интересов населения, свои решения принимает коллегиально.

Коллегиальное принятие решений присуще не только выборному представительскому органу. Коллегиальность является прямым следствием природы органа управления. Но не менее важным является и характер принятия решений. Представительский орган местной громады принимает коллегиально наиболее значительные для административно-территориальных единиц решения. Некоторые решения, которые также имеют принципиальное для административно-территориальных единиц значение, могут приниматься коллегиально другими, наделенными соответствующими полномочиями органом. Например, решения по вопросам управления важными объектами коммунальной собственности: приобретение, отчуждение, сдача в аренду, могут приниматься специально созданными коллегиальными органами. В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе персонального принятия решений, когда конкретными сферами деятельности руководят профессионалы, и они являются персонально ответственными за результаты этой деятельности.

Анализируя роль органов муниципального самоуправления как организационной структуры, которая выступает от имени субъекта муниципального самоуправления – городской громады, - следует отметить, что эти органы в своей деятельности осуществляют два типа функций: представление и реализация интересов громады. С представлением связано выявление, агрегирование, артикулирование и в результате, разработка проекта развития города и принятия необходимых решений в форме нормативно-распорядительных актов, которые создают правовую базу для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов муниципального самоуправления, направленное на осуществление проекта.

Этим двум типам функций соответствуют два типа органов –представительские и исполнительные. В данном случае речь идет не о принципе разделения власти, а о классификации органов муниципального самоуправления по типу функций, которые ими исполняются, связанных с управлением муниципальным хозяйством.

Орган представительской власти наделяется исключительной компетенцией благодаря его месту в системе местного самоуправления. Только представительский орган утверждает городской бюджет, устанавливает общеобязательные на подконтрольной территории правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением коммунальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов местного самоуправления.

Представительский орган в функциональном измерении не является монолитным и неделимым образованием. Определенные решения принимаются представительским органом в целом, но разнообразность вопросов, которые необходимо рассматривать, требуют выделять в его составе более мелкие структурные единицы с определением роли и места в представительском органе каждой из них. Среди структурных единиц представительского органа, которые получили наибольшее распространение можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, партийные фракции. Комиссии занимаются вопросами, которые образуют сферу деятельности муниципального образования; территориальные группы представляют и пытаются реализовывать интересы населения отдельных внутренних муниципальных территориальных единиц; фракции занимаются лоббированием интересов различных политических сил. Считается, что структурные подразделения представительского органа осуществляют подготовку решений, принятых окончательно представительским органом в полном составе.

В некоторых мировых государствах существуют организационные модели местного самоуправления, когда создается не один представительский орган, а избирается несколько органов с своевременно определенными полномочиями: бюджетные органы, контрольные органы, органы которые распоряжаются коммунальной собственностью. В таких случаях можно говорить о системе представительских органов местного самоуправления.

Исполнительный орган может иметь более сложную организацию. Каждая его оставляющая имеет свое определенное место. Это может быть самостоятельный в границах определенной компетенции орган, структурное подразделение органа, наконец, единоличное должностное лицо. Деление на орган и структурное подразделение при этом осуществляется в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений и вопросов, которые относятся к компетенции органов местного самоуправлении.

Муниципальная администрация также является неоднородной по своему качественному составу. Структура муниципальной администрации содержит как аппаратные подразделения, так и собственно органы с правом принятия решений в закрепленном (очерченном) круге вопросов. В некоторых случаях эти органы наделяются правами финансового распорядителя.

В условиях более-менее четкого распределения органов местного самоуправления на представительские и исполнительные практически невозможно «в чистом виде» выделить органы, которые ведают только вопросами местного значения или исполняют только отдельные государственные полномочия, органы целиком самостоятельны в принятии каких-либо решений, или те которые только обеспечивают деятельность других органов и должностных лиц.

В связи с необходимостью организации эффективного управления территория, какого либо государства делится на административно-территориальные единицы, управление которыми осуществляют или государственные администрации, или органы местного самоуправления, их исполнительные органы, которые избираются населением соответствующих административно-территоиальных единиц. Возможны также варианты комбинированного управления, когда на одном территориальном уровне одновременно функционируют как государственные администрации, так и органы местного самоуправления.

На выбор системы управления на местном уровне влияют такие признаки, как: государственный режим, форма государственного строя, разнообразность подходов к пониманию сущности и природы государственной власти, деление административно-территориальных единиц на «естественные» и «искусственные», национальные и исторические особенности, а так же социально-культурные традиции. В основу этих систем вкладываются различные принципы взаимодействия и взаимоотношений местных органов власти между собой и центральными органами власти.

Местное самоуправление и управление муниципальным хозяйством осуществляется населением локальной территории. Для обозначения населения, проживающего в границах муниципального образования и объединенного общими инте­ресами использует­ся термин «местное сообщество» как уже получивший устойчивое рас­пространение.

Реализация населением права на местное самоуправление, в том числе и на управление муниципальным хозяйством, возможна либо непосредственно, либо через создаваемые местным сообществом орга­ны местного самоуправления и через должностных лиц местного само­управления. Т екущее, оперативное управление муниципальным хозяйством должно осуществляться специально создаваемыми для это­го структурами, сформированными из профессионально подготовленных кадров. Функции таких структур управления в муниципальных образо­ваниях выполняют органы местного самоуправления. Они создаются для более широких целей и решения как минимум двух задач: полити­ческого и хозяйственного управления. При изучении органов местного самоуправления как субъектов управления муниципальным хозяйством используется их классифика­ция по следующим основаниям:

По способу образования органы местного самоуправления в самом общем случае могут быть разделены на выборные и другие. Выборные органы – это обязательность наличия выборного органа в муниципальном образовании является одним из основных принципов местного самоуправления), то другие органы создаются по мере необхо­димости и, в свою очередь, могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комис­сии представительного органа), на основе назначения (местная админи­страция), на основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.) и т.п.

Точно такая же классификация может быть результатом примене­ния другого основания - способа делегирования полномочий. Обще­признанным в демократических государствах считается, что источни­ком и носителем власти является народ. Исходя из этого всякие органы власти, получают свои полномочия от народа, т.е. выбо­ры - способ не только образования органов, но и наделения этих орга­нов полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получа­ют свои полномочия либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым выборным органом или непосредственно населением.

По назначению органы местного самоуправления можно разделить на органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией), органы общего назначения т.е., деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления (или их большую часть), а под органа­ми специального назначения - «отраслевые» органы, зани­мающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной или несколькими его сферами. Деятельность практически всех структур местного самоуправления находится в пря­мой зависимости от функционирования его финансовых и бюджетных органов (которые и относятся, среди прочих, к органам общего назначе­ния). В качестве специализированных (отраслевых) можно рассматри­вать органы управления образованием, здравоохранением, муниципаль­ным жилищным строительством, муниципальной собственностью. Рассматриваем в данном слу­чае деятельность органов управления муниципальным хозяйством в их взаимодействии и взаимовлиянии, т.е. проводим внутреннюю клас­сификацию субъекта управления муниципальным хозяйством по сте­пени воздействия решений одних органов на все другие.

Деление по предметам ведения связано с тем, что органы местного самоуправления не только решают вопросы местного значения, отнесен­ные к ведению местного самоуправления, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государ­ственной власти. Расширение самостоятельности местного самоуправ­ления в управлении местными делами и одновременное обременение органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые более целесообразно исполнять на местах, стало общемировой тенденцией, направленной на создание разумного баланса между цент­рализацией и децентрализацией. Классификация органов местного самоуправления может быть выполнена и по способу принятия решений. В этом случае двум типам функций (проектной, представительской и программной, исполнитель­ской) соответствуют два типа органов - представительные и исполни­тельные. Для деятельности представительных органов характерны наи­более значимые коллегиальные решения, а исполнительный орган реали­зует их, принимая, в свою очередь, единолично или коллегиально конкретные решения тактического и оперативного характера.

Состав ОМС

Органы местного самоуправления являются юридическими лицами.

Ясно, что в каждом конкретном муниципальном образовании и политическая ситуация, и хозяйственная инфраструктура имеют суще­ственные особенности. Поскольку объекты управления различны, долж­ны быть созданы и соответствующие им субъекты. Это возможно при наличии права муниципальных образований на самостоятельное опре­деление структуры органов местного самоуправления. На органы местного самоуправления возлагается решение опреде­ленного круга вопросов, за которые они несут ответственность перед населением и государством. При этом возникает необходимость наде­ления указанных органов правом собственной компетенции. В связи с тем, что для оптимального решения вопросов управления муниципаль­ным хозяйством необходимо согласованное взаимодействие различных органов местного самоуправления, каждый из них должен обладать соб­ственной четко определенной компетенцией. Структуру органов местного самоуправления составляют: пред­ставительный орган муниципального образования, глава муниципаль­ного образования, местная администрация (исполнительно-распоряди­тельный орган), контрольный орган, иные органы, предусмотренные уста­вом муниципального образования (например, муниципальная избирательная комиссия, муниципальная милиция и др.). При этом, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, наличие представительного органа, главы муниципального образования и мест­ной администрации является обязательным. В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры.

Система органов местного самоуправления определяется на трех уровнях: федеральном, региональном и местном. Первый представлен Законом № 131-ФЗ, в нем устанавливаются основы организации органов, которые включают в себя общие принципы, разграничивается статус основных органов, обозначаются варианты системы муниципальной организации. Субъекты Российской Федерации лишены возможности определять организационные основы, тем не менее, они закрепляют порядок формирования выборных органов (хотя избирательное законодательство почти полностью совпадает с федеральными нормами), проводят границы муниципальных образований. На местном уровне (в уставах муниципальных образований) происходит непосредственная организация системы органов местного самоуправления. Следует признать, что муниципалитет лишается возможности самостоятельно определять ее основы. Ряд ученых подвергают критике подобное решение государства. Так, Е.И. Колюшин, ссылаясь на конституционную норму ч. 1 ст. 131, закрепляющую право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, отмечает ее фиктивность. Он отмечает: «Поскольку в соответствии с Конституцией РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а устав муниципального образования принимается не населением, а местным представительным органом, постольку новейшее законодательное регулирование практически лишает население указанного права». В принципе в мировой практике существуют модели с широкой децентрализацией при решении вопроса о системе и структуре органов местного самоуправления. Например, в США имеется 50 различных муниципальных систем, но и здесь значительные полномочия концентрируются в компетенции штатов – то есть органов государственной власти уровня субъектов Федерации. Как представляется, полномочия по определению системы органов не являются основными. Главное предназначение местного самоуправления заключается в обеспечении действительных гарантий в решении населением вопросов местного значения, а это возможно как непосредственно, так и через систему муниципальных органов. Ее унификация на федеральном уровне при этом принципиального значения не играет. Поэтому следует согласиться с авторами, утверждающими о необходимости обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления, связанного с четким разграничением полномочий местных органов, взаимным контролем, механизмом сдержек и противовесов, позволяющих охранять границы собственной компетенции и обеспечивать взаимодействие органов. Представляется, что Закон № 131-ФЗ, как раз, и призван гарантировать данные качества муниципальных органов. Самостоятельность муниципалитета заключается в возможности выбора одного из, предлагаемых федеральным законодателем вариантов системы местных органов местного.

Еще одним объектом местной дискреции выступают наименования органов, закрепляемые уставами муниципальных образований с учетом местных традиций. Чаще всего, обыгрываемые в уставах названия, вполне традиционны. Например, наименование представительного органа обыгрывается словами «дума», «совет», «собрание». Встречаются совет депутатов города (Новосибирск), городской совет (Омск, Красноярск, Улан-Удэ), муниципальный совет (г. Зеленогорск), городская дума (Тула, Барнаул), дума города (Томск), муниципальное собрание (внутригородское муниципальное образование Марфино в г. Москве). Для исполнительного органа в большинстве случаях используются слова «администрация» и «мэрия»: мэрия г. Новосибирска, администрация г. Омска, местная администрация г. Зеленогорска. Встречаются и другие наименования – муниципалитет внутригородского муниципального образования Марфино в г. Москве. Высшее должностное лицо часто именуется как глава муниципального образования (внутригородское муниципальное образование муниципального округа № 66 г. Санкт-Петербурга, г. Зеленогорск), руководитель муниципального образования (внутригородское муниципальное образование Марфино в г. Москве), глава города (Барнаул, Красноярск), мэр (Новосибирск, Омск, Томск).

Органы местного самоуправления подлежат классификации в зависимости от компетенции, способа формирования, нормативного закрепления их статуса. Так, их можно разделить на предусмотренные в Законе № 131-ФЗ и все остальные (они предусматриваются только в уставах муниципальных образований, исключительно по усмотрению соответствующего местного сообщества). К первым относятся представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования (ч. 1 ст. 34). Кроме этого органы местного самоуправления можно подразделить на обязательные и необязательные для муниципальных образований органы. Обязательность первых закрепляется в Законе № 131-ФЗ, муниципалитет не может быть организован без включения их в свою организационную систему. В ч. 2 ст. 34 Закона № 131-ФЗ в их числе названы: представительный орган, местная администрация и глава муниципального образования. Федеральным законом от 29.11.2010 № 315-ФЗ были внесены изменения в Закон № 131-ФЗ. В частности установлено исключение, дозволяющее не создавать местную администрацию в муниципальных поселениях районных административных центрах. Буквально в абз. 3 ч. 2 ст. 34 закона о местном самоуправлении значится: уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется. Все остальные органы учреждаются по инициативе муниципалитета. Причем, в эту группу входят как названные в Законе № 131-ФЗ (контрольный орган), так и в нем не обозначенные. Значительное количество муниципальных образований вообще не использует возможность расширения количества своих органов, ограничиваясь только обязательными. Прежде всего, это касается небольших поселений.

В крупных муниципальных образованиях обойтись без дополнительных органов довольно затруднительно, что объясняется значительным объемом работы, которая предопределяет необходимость более детального дробления задач и предметных функции. Отчасти такое положение объясняется и большими финансовыми возможностями подобных муниципалитетов. Существует два способа определения дополнительных органов. В первом случае, в уставе лишь предусматривается наличие таких органов, но сами они не перечисляются. Так, в ч. 2 ст. 41 Устава г. Новосибирска значится: В структуру мэрии г. Новосибирска входят структурные подразделения (отраслевые (функциональные) и территориальные органы) мэрии г. Новосибирска, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения. Получается, что в данном акте устанавливается лишь вид таких органов (структурные подразделения), а также характер их статуса (отраслевые, функциональные и территориальные). А их перечень и статус должен определяться представительным органом по представлению главы местного самоуправления (ч. 2 ст. 41 Устава). Такое решение представляется перспективным, позволяющее, при необходимости, достаточно оперативно реагировать на изменяющиеся ситуации и без дополнительных сложностей изменять структуру органов.

Второй вариант предполагает закрепление в уставе полного перечня органов местного самоуправления. Он, к примеру, реализован в Уставе г. Барнаула. В ст. 63 все «иные органы» подразделяются на отраслевые (функциональные) и территориальные. В числе первых названы 13 комитетов города Барнаула и одно управление. Вторые представлены пятью районными администрациями г. Барнаула и таким же количеством сельских администраций, осуществляющих исполнительно-распорядительные функции в рабочих поселках и сельских населенных пунктах, расположенных на территории города и не являющихся муниципальными образованиями. С одной стороны, указанный подход обеспечивает большую стабильность организационной структуры муниципального образования, но, с другой, он не позволяет вносить в нее оперативные изменения. Ведь порядок внесения изменений в устав сложнее, чем корректировка любого другого местного нормативного правового акта.

В любом случае в число не предусмотренных Законом № 131-ФЗ, чаще всего входят, органы, реализующие исполнительно-распорядительные полномочия и подчиняющиеся местной администрации. Они могут быть отраслевыми (выполняют несколько общих функций в пределах одной отрасли местного самоуправления), функциональными (реализуют определенную функцию, действую в рамках нескольких муниципальных отраслей) или территориальными.

Система органов местного самоуправления зависит от способа формирования и соотношения основных органов (представительного, исполнительно-распорядительного и главы муниципального образования). Всего можно назвать 3 варианта организации такой системы. Характеристики первого: представительный орган и глава муниципального образования избираются путем всеобщего голосования и последний возглавляет местную администрацию. Во втором случае, представительный орган и глава муниципального образования избираются путем всеобщего голосования, но глава становиться председателем представительного органа. Местная администрация, в данном случае, возглавляется должностным лицом, осуществляющим полномочия на основании контракта. Третий вариант предполагает прямые выборы представительного органа, косвенные выборы главы (избирается представительным органом из своего состава), который становится председателем представительного органа. Местная администрация также возглавляется должностным лицом, осуществляющим полномочия на основании контракта.

Возможна классификация по порядку формирования органов и в данном случае стоит отметить что избрание как способ формирования является доминирующим, но не единственным. Также КС РФ говорил о том, что такой способ должен быть приоритетным , так как «избрание» является самым демократическим, самым прогрессивным и характерным для местного самоуправления способом прямых выборов и формирования именно прямыми выборами соответствующих органов . Однако, это не единственный способ. Косвенный способ в том числе избрания как мы видим также достаточно широко используется - как через сам представительный орган, так и представительным органом из числа кандидатов по результатам конкурса (избрание лица на должность главы муниципального образования, например). Причем избрание косвенным способом касается не только главы муниципального образования, но и самих представительных органов, что вызывает вопросы, о которых мы говорили ранее. Имеется ввиду представительный порядок формирования представительного органа муниципального района, а теперь еще и городского округа с внутригородским делением. Если речь идет о районе, то косвенный путь состоит в том, что по должности представители нижестоящих уровней, в основном первого уровня, направляются в состав представительного органа муниципального района. Если же речь идет о гвардейских районах, то здесь иной порядок, потому что депутаты районных представительных органов могут быть избраны в состав представленного органа городского округа с внутригородским делением.

Способ, когда сочетаются делегирование по должности с избрание из числа депутатов, являлся предметом анализа со стороны суда в Постановлении КС РФ от 01 декабря 2015 года №30. Потмоу что в данном Постановлении заявитель оспаривает в том числе тот факт, что в представительных органах муниципального района по должности могут оказаться главы поселений, которые вообще не были избраны в том случае, если глава поселения назначен на должность по контракту через представительный орган, который избрал из числа тех лиц, которые были предложены конкурсной комиссии. В этом случае получается, что население вообще не участвовала никаким образом в определении статус данного лица и наделения его полномочиями. И в таком случае, безусловно происходит разрыв между волей населения в формировании органов и замещения должности главы поселения. В этой части КС РФ признал подобную практику не соответствующей Конституции РФ , но не указал, что само положение не конституционно, асослался на неправильное толкование закона , которое позволяет замещать должность представителя депутат представительного органа муниципального района. Такое толкование является неправильным!

Назначение по результатам конкурса - еще один способ, который достаточно прочно закрепился на практике, причем имеет он тенденцию к распространении. В чем плюсы такого подхода? Если лицо, глава администрации, назначается по результатам конкурса на должность, то мы имеем дела уже с дополнительными требованиями, которые мы можем выдвинуть в отношении этого лица. А именно это те требования, которые можно отнести к квалификационным требованиям. В этом и отличие по отношению к избираемому лицу, так как к избираемому лицу такие требования мы предъявить не можем.Поэтому те, кто считают, что практика назначения по конкурсу на должность муниципальной службы это более прогрессивная практика, они прежде всего указывают на профессиональные требования и критерии, как залог того, что лицо будет профессионально подходить к исполнению своих обязанностей. Правда в данном случае возникает проблема, которая связана с тем, что это лицо все же не избирается населением, а значит демократически начала не просматриваются. Но такое положение дел нас не должно особо смущать так как это известная проблема, которая порождается соприкосновением двух важнейших принципов: эффективность управления и принцип демократического участи населения формировании власти.

В отношении выборов необходимо отметить, что прямые выборы о которых мы говорим, и которые применяются и к муниципальным выборам (прямые муниципальные выборы), в случае косвенного применения выбора употребляется обычно понятие «избрание». Это терминологическая разница, которая может быть замечала.

Еще одна очень важная классификация, которая касается уровня органов в структуре, а именно насколько данный орган обязателен для создания и существования в соответствующей структуре? И речь в данном случае идет об обязательных и факультативных органах. Обязательными являются те органы, которые прямо предусмотрены в Законе №131: представительный орган, муниципальное образование и местная администрация. Это собственной три органа, которые являются обязательными. Нужно отметить, что их обязательность не является абсолютной, так как в ряде случаев может не формироваться представительный орган, если полномочия представительного органа осуществляются сходом и для этого есть соотвествующие признаки у муниципального образования. сейчас появились гибкие варианты, при которых обязательность не формирования представительного органа может быть только в том случае, если численность жителей с активным избирательным право не превышает 100 человек. В случае, если численность такого населения не превышает 300 человек, то у населения есть право не формировать представительный орган, а решать все вопросы сходом, входящие в компетенцию представительного органа. Эти полномочия можно возложить сход.

Еще одно исключение касается местной администрации. Существует конструкция, при которой совмещаются совместная администрация административного центра и муниципального района. Довольно спорная конструкция и в ЛО такая форма особо активно используется и в этом смысле наш опыт здесь может быть доступным и полезным, так как можно посмотреть уставы некоторых муниципальных районов ЛО и тех городов, которые имеют статус административного центра. В них не образуется собственно администрация. Любопытно также и то, что переход к совместной администрации обычно фиксируется в соглашениях, а уже потом закрепляется в уставах, в порядке изменения уставов. Это показывает, что соглашения между Муниципальными образованиями районами и поселения имеет существенное затаеннее в том числе для определения самой структуры органов местного самоуправления.

В чем может выражаться коллизия в связи с введением совместной администрацией? Для нас важно что составляет обязательные элементы организационно-правового статуса муниципального образования. Мы можем говорить о самостоятельности только тогда, когда все элементы организационно-правого статуса муниципального образования присутствуют. Если какого-то элемента нет, то возникает вопрос, а в данном случае останется ли вообще муниципальное упаренное дееспособны для решения вопросов собственного ведения. В случае, если совместная администрация образуется, то это значит что на администрацию муниципального района возлагаются в полном объеме все полномочия, которые осуществляла до этого местная администрация поселения. И уже в структуре администрации муниципального района образуются те самые структуры, которые занимаются решением вопросов для поселения: исполнение бюджета, например. За поселением остается принятие самого бюджета, представительный орган не отменяется и сохраняется, однако он контролирует уже деятельность администрации района в той части, в которой она реализует полномочия местной администрации поселения.

В этом случае может быть также проблема разграничения статуса муниципального образования города и района, так как если это единая администрация, то насколько удастся в данном случае обеспечить баланс интересов, а интересы у поселения и у района различны. И вот такое организационное смешение и организационное усечение местного самоуправления города оно может безусловно отразиться на том, вообще сможет ли реализовать свои задачи в данном случае городское поселение. Опять же, мы говорим о том, а насколько соблюдается сам статус муниципального образования - вот что для нас важно вот над чем необходимо подумать. В данном случае возникает вопрос, а тот ли статус избран для данной территории, тот ли статус муниципального образования: район либо это должен быть городской округ. Ведь вспорол эффективности можно решить по-разному. Нужно ли создавать совместную администрацию района и поселения - вот в чем вопрос, всегда ли это эффективно и нужно?.. Конструкция совместной администрации во многих случаях избирается для того, чтобы уйти от сложной процедуры преобразования муниципальных еден и наделения их иными статусами. Но опять же, на сколько такой вариант соответствует идее самостоятельности местного самоуправления - это вопрос, который все равно остается.

Факультативные органы

Главный вопрос и интересный для нас - насколько контрольно-счетный орган муниципального образования является факультативным? Он вроде не назван в числе обязательных, однако наличие такого органа в принципе как осуществление внешного финансового контроля является обязательным с точки зрения БК РФ. Как же быть? Вопрос в том, что обязательно ли он должен создаваться в каждом муниципальном образовании?..Следует напомнить, что вопрос об этом регулируется Законом «Об общих принципах контрольно-счетных органов Субъектов РФ и муниципальных образований». И в этом Законе можно заменить, что далеко не всегда каждому муниципальному образованию следует создавать свой контрольно-счетный орган. Можно использовать вариант внешнемуниципальной кооперации; можно передать эти полномочия району. Таким образом здесь можно сказать что функции то обязательные и их кто-то да должен осуществлять, но вместе с тем, сам орган как обязательный элемент в структуре концертного муниципального образования все-таки не есть общее правило.

Также известно, что в системе местного самоуправления не действует принцип разделения властей, однако это вовсе не означает, что виды публично-властной деятельности на различаются. Какой именно основной вид публично-властно деятельности орган осуществляет: правотворческий, исполнительный или контрольный, кончено же, имеет значение. И вот в зависимости от этого выделяются представительные орган, исполнительный орган и контрольный орган соотвественно. Также следует немного опозорить о статусе юридического лица. Следует в этой связи отметить, что в обязательном порядке статусом юридического лица у нас наделяются, согласно ФЗ №131, представительные органы городского поселения, городского округа муниципального района. Применительно к представительным органам сельского поселения городского района могут как наделяться, так и не наделяться правами юридического лица - это решается уже в уставе муниципального образования. Важно подчеркнуть, что для осуществления компетенции и властных полномочий наличие статуса рилчисекойо лица не имеет! Для публично-правового статуса мы на это не можем ориентироваться, поскольку и наделенный и не наделенный статусом юридического лица органы могут и должны осуществлять возложенные на них объемы полномочий.

По характеру полномочий мы тоже можем различать органы и здесь различные могут быть применены критерии. Те органы, которые обладают общей и специальной компетенцией они могут и должны обладатель внешне властными полномочиями, а вот собственно другая группа органов, которая собственно обеспечивают деятельность властных органов, обладающих властными полномочиями, это те самы аппаратные структуры, вспомогательные единицы, осуществляющие функции по материальному и техническому обеспечения органов местного самоуправления и должностных лиц.

Говоря же о принципах важно обратить внимание на то, что через принципы мы можем раскрывать статус органов местного самоуправления их внешние и внутренние взаимосвязи. Поэтому важно распределить принципы на 2 группы:

1) те, которые характеризуют органы местного самоуправления с точки зрения взаимоотношения с внешними субъектами, как то населения, государство. Прежде всего это принцип организационной обособленности (ст. 12). Но обособленность опять же не абсолютна, поскольку возможна в определенных случаях вмешательство государственной власти в том числе организационную самостоятельность местного самоуправления. Прежде всего, 75 статья. Речь в частности идет о временном осуществлении полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти. Эта конструкция позволяет в отдельных случаях осуществлять полномочия местного самоуправления органами государственной власти. В данном случае происходит как бы замена органов местного самоуправления органами государственной власти. Поэтому эта конструкция называется обычно «государственное вмешательство». Однако, возможно, что вмешательство будет произведено и в рамка государственного принуждения, в том случае, если допускаются нарушения действующими органами и в таком случае как принудительная реакция орган государственной власти следует также рассматривать как осуществление функция вместо органов местного самоуправления их полномочия. Но стоит отметить, такое положение дел может возникнуть также в силу объективных, чрезвычайных обстоятельств, в том числе и по инициативе самих муниципальных органов.

2) те, принципы, которые учитывают при установлении и выборе той или иной структуры органов местного самоуправления. Это так называемые внутренние принципы организации деятельности органов местного самоуправления.

Принцип неподчиненности органов и должностных лиц МСУ одних МО другим. Чем это обеспечивается, какими положениями и мерами возможно обеспечить эту неподчиненность с учетом двухуровневости системы? С одной стороны, система двухуровневая, с другой, не должно быть подчинения. Сложная конструкция. Как ее обеспечить? Разделить полномочия, прежде всего, обеспечить собственный круг вопросов каждому МО таким образом, чтобы не было пересечений, наложений этих вопросов, дублирования или подмены. Второй момент – развести финансирование и материальные ресурсы для соответствующих полномочий, ресурсы здесь следуют за полномочиями. Мы знаем, что это не всегда получается. Есть и организационные моменты, которые позволяют говорить о том, что эта неподчиненность обеспечена не в полной мере. Я привожу вам пример (слайд № 13), который связан с тем, каким образом работает конкурсная комиссия по подбору кандидатур на должность глав МО поселения, внутригородского района. Здесь появляется такое вполне однозначное правило, что половина членов конкурсной комиссии по отбору кандидатур на должность главы МО поселения, внутригородского района назначается главной МР или ГО с внутригородским делением, то есть вторым уровнем. Зеркальная ситуация, которую мы наблюдали в отношении формирования конкурсных комиссий при подборе кандидатур на должности глав МО в ГО и МР. Здесь эта половина членов комиссии – уже из назначенных районным главой. Соответственно, район также участвует в организационных полномочиях другого уровня МСУ.

Что касается самостоятельного определения структуры органов МСУ (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Во-первых, мы уже отметили, что не так однозначно само понятие структуры. Во-вторых, мы понимаем, что пределы такой самостоятельности ограничены общими принципами, той системой органов МСУ, которая установлена законом, и теми способами участия населения в определении структуры, которые также установлены федеральным законом № 131. Что же это за способы? Вспомним один из них – это референдум. Референдум по структуре действительно предлагается ст. 34 ФЗ № 131. Решение данного вопроса возможно через референдум особенно в том случае, когда еще не созданы органы МСУ и нет того представительного органа, который бы мог принять устав, чтобы в уставе закрепить структуру. На переходном этапе такие референдумы были предложены в качестве возможного варианта определения структуры. Однако столь непростая форма, дорогостоящая, организационно сложная, не получила широкого распространения. И в рамках реформы первого этапа, с 2003 по 2006 гг., когда проходило становление новых МО по новой модели, предложенной законом № 131, правом на референдум воспользовались только несколько муниципальных единиц в двух субъектах федерации. Все остальные субъекты федерации не использовали данный способ. Но как потенциально возможный он сохраняется, и в законе ему посвящено немало положений. Более распространенным является способ – решение представительного органа через устав: представительный орган принимает устав, и в нем определяется структура органов МСУ. Наконец, для переходного периода был предложен еще один способ, он достаточно популярен и для особых территорий. Это определение структуры органов МСУ законом субъекта федерации.

Следующий принцип – принцип участия населения в формировании и деятельности органов МСУ. Что касается формирования, это признак органа МСУ – участие населения в той или иной форме в формировании этого органа. Исключения нам тоже известны, когда представительный орган формируется путем делегирования выборных лиц МСУ – глав поселений, депутатов, и избрание из числа депутатов внутригородских районов в состав представительных органов городских округов с внутригородским делением. Возможен и другой прямой способ участия в формировании органов – это прямые выборы главы МО. По поводу этого способа ведутся особенно жаркие дискуссии. Подчеркиваю, именно установление возможности. Это значит, что далеко не обязательно замещать должность главы МО путем прямых выборов. Действие данного принципа понимается всякий раз законодателем все уже и уже.

Еще ряд принципов касается взаимоотношения органов МСУ с органами государственной власти, населением и другими внешними субъектами. Этих принципов мы уже касались, когда говорили об организационной самостоятельности и ее пределах. Подотчетность и ответственность органов МСУ перед населением и перед государством – это те два принципа, которые устанавливают границы организационной самостоятельности. То есть организационная самостоятельность вовсе не исключает, а даже предполагает реализацию ответственности перед государством и подконтрольности. То, какие формы и способы контрольной деятельности использует государство в отношении МСУ, мы частично обсуждали, говоря, например, о наделении полномочиями и контроле за реализацией отдельных государственных полномочий. Однако если посмотреть внимательней, мы увидим достаточно много других форм контрольной деятельности, связанных с контролем за законностью МСУ. Это прокурорский надзор, судебный контроль, в том числе по заявлению органов государственной власти субъекта федерации, контроль за муниципальными актами. Ответственность перед государством тоже предусмотрена. Какие меры ответственности? Например, отрешение от должности главы МО, расторжение контракта с главой администрации. Признание акта недействующим в судебном порядке в рамках нормоконтроля назвать мерой ответственности мы не можем. Мера ответственности – это то, что мы рассматриваем в рамках конституционно-правовой ответственности как лишение в данном случае неимущественного, нефизического характера, но предполагающее определенное воздействие на статус. В какой статье закона определены меры ответственности органов и должностных лиц МСУ перед государством? Там целый ряд статей, но конкретные меры, связанные с ответственностью представительного органа МО и главы МО и местной администрации перед государством – соответственно в 73 и 74 статьях. Здесь мы найдем те основания, по которым лицо или орган привлекаются к ответственности, те процедуры, которые при этом должны быть задействованы, и те меры, которые применяются. С этой точки зрения можно разложить каждую из этих статей. Кстати, издание акта, который был признан противоречащим закону и в связи с этим недействующим – это основание привлечения к ответственности.

Не только ответственность, но и позитивное взаимодействие, сотрудничество с органами государственной власти не исключается. Здесь формы не столь подробно регулируются законом – они оставляются на усмотрение самих взаимодействующих субъектов, но те же договоры о сотрудничестве не исключаются. На это обращал внимание и КС в «Курском» деле, говоря о том, что несмотря на то, что такие формы прямо не закреплены в 131-ом законе, они вполне могут быть использованы и вытекают из самой логики взаимоотношений государства и местного самоуправления.

Переходим к анализу вопросов внутренней организации . Принцип приоритетного положения представительного органа в структуре органов МСУ. Этот принцип вытекает из Хартии, статья 3 которой делает акцент на том, что МСУ осуществляется через органы – советы, состоящие из представителей, избираемых непосредственно населением. Утверждается их право формировать подотчетные иные органы МСУ. Действительно, все органы МСУ так или иначе производны от представительного органа, ему подотчетны и подконтрольны.

Еще один принцип внутренней организации заключается в том, что должность председателя представительного органа и должность главы местной администрации не могут совмещаться. Из этого правила есть исключения. В ряде случаев такое сочетание возможно: в сельских поселениях и внутригородских МО городов федерального значения, если в уставах этих МО будет предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, который возглавляет глава МО, одновременно являющийся председателем представительного органа.

Кроме того, закон вводит дополнительные принципы, касающиеся распределения функций между главой МО, председателем представительного органа и главой местной администрации. В ст. 36 мы находим следующий принцип: глава МО, избранный представительным органом из своего состава, наделяется полномочиями либо председателя представительного органа, либо главы местной администрации. Это новелла, когда допускается сочетание того и другого статуса, если глава МО избирается из состава представительного органа. Первоначально задумка была в другом: в том, чтобы ограничить полномочия главы МО, избираемого из состава представительного органа, только его функцией председателя представительного органа. В 2014 г. и в январе 2015 г. прошли реформы, и вновь появилось это сочетание: возможно из состава представительного органа избрать лицо, которое будет главой МО, но не председателем, а главой местной администрацией. С такими новеллами закон был применен в Иркутске в том деле, которое недавно было разрешено Конституционным Судом.

Если же глава МО избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, то в этом случае он наделяется только полномочиями главы местной администрации. Здесь я бы хотела обратить ваше внимание на некоторую натяжку в самом этом способе замещения должности главы МО. Мы говорим об избрании: это значит, должна быть альтернатива. Однако кандидатуры для выбора главы МО представительным органом определяет конкурсная комиссия, которая формируется при непосредственном участии органов государственной власти субъекта федерации. У этой комиссии существует обязанность в этом случае предложить минимум две кандидатуры для избрания на должность главы МО, который будет далее еще являться главой местной администрации. И в этом только и состоит избрание: из тех кандидатур, которые предложены комиссией. Участие представительного органа в избрании главы МО сводится только к выборам из предлагаемых комиссией кандидатур. Здесь есть определенная проблема с тем, насколько мы обеспечиваем принцип приоритета представительного органа в системе органов МСУ и производности всех органов от представительного органа. В данном случае эта производность сужается, если по уставу предложен именно этот вариант. А выбор устава ограничен тем, что закон субъекта может безальтернативно предложить только один вариант замещения должности главы МО.

Принцип выборности главы , тем не менее, обязательный, конституционный, в законе он подтвержден. Глава МО – это выборное должностное лицо. Значит, даже если конкурсная комиссия рекомендует, все равно должна быть альтернатива, должны быть выборы. Три варианта мы здесь видим: либо непосредственно населением, либо избрание из состава представительного органа, либо из кандидатов, которых предлагает конкурсная комиссия по результатам конкурса. Любопытно обратить внимание на тот момент, что конкурсная комиссия, которая изначально придумана была для того, чтобы избирать главу МО с учетом профессиональных критериев, предъявляя к нему квалификационные требования, в этом случае уже не может руководствоваться этими правилами, потому что речь идет не о должности муниципальной службы – речь идет о публичной должности главы МО, который лишь выполняет полномочия главы местной администрации. Здесь возникает другая проблема: можем ли мы вводить профессиональные цензы для публичных должностных лиц, не являющихся лицами, замещающими должности службы? Пока законодатель остается на позиции недопустимости установления дополнительных требований, прежде всего потому что эта должность выборная. А при прямых выборах для пассивного избирательного права цензы вводятся только федеральным законом, и исключаются какие-либо профессиональные цензы.

На слайде № 20 обозначены еще несколько принципов внутренней организации, причем в сравнительном аспекте. Я обращаю ваше внимание на дореформенную ситуацию и то, каким образом она меняется в связи с реформированием МСУ.

До реформы 2014 г. глава МР в обязательном порядке наделялся полномочиями председателя представительного органа МР, если представительный орган формировался путем делегирования, то есть из числа глав поселений и депутатов. Сейчас же этот порядок изменен. Более того, закон № 136 дал возможность регулировать порядок формирования, полномочия и все иные вопросы организации и деятельности органов МСУ законом субъекта федерации , хотя использовал при этом такую формулу: «определяются уставом в соответствии с законами субъекта федерации». В конечном итоге закон имеет приоритет над уставом. Если законом будут установлены определенные требования, то устав не может от этого отклониться. В последнее время закон субъекта устанавливает безальтернативные формы организации, соответственно, уставы должны лишь этот безальтернативный вариант включить в свой текст.

В отношении модели делегирования еще одна новелла коснулась требования равной численности населения как нормы представительства при определении количества тех депутатов, которое посылает поселение в представительный орган района . С самого начала возникали серьезные сомнения в том, насколько этот принцип справедлив, если мы имеем в виду, что должно быть равное представительство населения района. Нужно учитывать численность населения в каждом поселении и в зависимости от этого формировать нормы представительства. 136-ой закон указал, правда, не в обязательном порядке, а как альтернативу, что в законе субъекта может быть предусмотрена не равная норма представительства от каждого поселения, а в зависимости от численности населения в каждом поселении. Все зависит от дискреции законодателя субъекта федерации: выберет он такой вариант или нет.

Должность главы администрации может замещаться либо главой МО, либо лицом, назначаемым на эту должность по контракту. Этот контракт будет заключаться главой МО по результатам конкурса на замещение данной должности. То есть глава МО по решению представительного органа о назначении соответствующего лица заключает с ним контракт. В данном случае мы не о выборах уже говорим, а о назначении в чистом виде.

Я бы хотела прокомментировать Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30 («Иркутское» дело). Дополнительно к федеральному закону оспаривался закон субъекта федерации, который предусмотрел безальтернативный вариант формирования органов и замещения должностей в отдельных МО. Основной акцент заявителей был направлен на то, что не соответствует Конституции возможность установления региональным законодателем безальтернативных вариантов формирования представительного органа и замещения должности главы МО, которую допускает федеральный закон. Федеральный закон допускает эту безальтернативность, субъект федерации ей пользуется. Более того, оспаривалось еще и то, что благодаря такому варианту регулирования допускается субъекту федерации установить различные варианты формирования органов МСУ в однотипных МО. Можно предположить, что в этом случае заявители усматривали нарушение принципа равенства.

Я привожу здесь (слайд № 22) не полный перечень аргументов Конституционного Суда. Здесь воспроизводится старая позиция о том, что прямые выборы не являются единственным способом формирования органов государственной власти и МСУ, поскольку Конституция это не предписывает, а указывает на то, что прямое народовластие не предполагается для использования во всех абсолютно случаях формирования органов и замещения должностей. Это дискреция законодателя, важно лишь, чтобы на каждом уровне были органы, которые сформированы путем выборов.

Важный аргумент связан с тем, в каких случаях особенности статуса влияют на особенности организации МСУ. Здесь у КС явно просматривается попытка учесть объективную специфику территорий, но до тех пор, пока эта специфика действительно требует установления этих особенностей. Этот аргумент нам известен, он приводился еще при установлении возможности отступления от принципа равенства субъектов.

Универсальный аргумент, который проходит здесь красной нитью – баланс интересов, государственных и местных. Очень абстрактный аргумент. В чем будет нарушен баланс, если мы дадим МО право выбрать свою модель организации, остается не очень понятным. Причинно-следственная связь здесь очень сложно усматривается.

В конечном итоге это все ведет к тому, что все МО разные. ГО и МР – это те муниципально-территориальные единицы, которые интегрированы в систему государственно-властных отношений в большей степени, чем любые другие МО, потому что они, помимо вопросов местного значения, осуществляют отдельные государственные полномочия. Само по себе это заявление тоже требует пояснения. Интегрирование есть с точки зрения функциональной, но не организационной. Это не объясняет организационную сторону, это объясняет только то, что вопросы местного значения производны, имеют корни в государственных задачах, но это не значит, что это влияет на организационные основы. Поселения более тяготеют к самоорганизации – таким образом определил КС различия в типах МО. Но как же объяснить возможность дифференциации в отношении однотипных МО? Это КС тоже делает, указывая на то, что и в однотипных МО возможны существенные особенности, различие в статусах. Например, один ГО – это административный центр, столица, выполняющая объем столичных функций, другой же ГО эти функции не выполняет. Раз у ГО – столицы эти дополнительные функции есть, значит, для дифференцированного подхода есть основания. Но как это связано с организационной самостоятельностью МСУ и с возможностью выбора единственной безальтернативной модели организации, другой по сравнению с иными ГО, это не объясняет.

Итоговые выводы. Многое будет не очень понятно, особенно замечание о том, что эти положения постольку конституционные, поскольку они направлены на обеспечение сбалансированной реализации государственных и местных интересов в условиях сложившихся территориальной организации МСУ и разграничения связанных с социально-экономическим развитием соответствующих территорий полномочий органов публичной власти. У каждого уровня МСУ разный объем этих функций публичной власти. ГО и МР в большей степени нацелены на решение государственных задач, чем, например, поселения.

Дальше – конституционное толкование, которое придается проанализированным положениям. Позиция КС иначе истолковала положения закона, нежели они прямо буквально написаны. Федеральный закон определил, что субъект федерации без каких-либо критериев сам волен выбирать и устанавливать вариант организации МСУ в своем законе, а КС указал, в каком случае он способен это сделать. По крайней мере, четко разделено, когда может законодателем использоваться единственный безальтернативный вариант, а когда не может. КС полагает, что в связи с тем, что есть различия в статусе МО и связанных с социально-экономическим развитием функциях МО, то регулирование безальтернативного варианта формирования возможно в отношении представительных органов МР, ГО с внутригородским делением, замещения должностей глав МО МР, ГО, внутригородских районов, а также тех городских поселений, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение, сопоставимы с городским округом. Значит, безальтернативное установление в законе субъекта варианта замещения должности главы МО, формирования представительного органа МР, ГО с внутригородским делением возможно, допустимо и конституционно, поскольку здесь учитывается концентрация государственных функций и задач в этих МО.

Здесь особенно интересно замечание по поводу городских поселений и внутригородских районов. Сами внутригородские районы – это низовой уровень муниципальных единиц. Каким образом здесь допустимо вторжение вплоть до установления порядка организации власти – это большой вопрос. КС пытается не разделять в целях обеспечения единства городского хозяйства ГО и его внутригородские районы. Но что такое городские поселения, в которых особая степень концентрации возложенных на них публичных функций и задач, приближенная к ГО? Этот вопрос очень загадочный. У городского поселения в соответствии со ст. 14 совершенно другой набор вопросов местного значения и полномочий по их решению по сравнению с ГО. И это приближение к ГО даже теоретически сложно представить. Возможно, имеются в виду те городские поселения, на которые возложены столичные функции субъектов федерации, если городские поселения не наделены статусом ГО. Это единственный вариант, который можно предположить: административным центром субъекта федерации является город, который по своему статусу не является городским округом, а является городским поселением. Собственно, это не дает ответа на вопрос, чем же наличие этих столичных функций влияет на организационную самостоятельность в выборе модели МСУ. И почему установленный законом вариант организации МСУ будет лучше, чем выбранный самим поселением для решения тех вопросов, которые на него возложены, даже если это вопросы государственные? Тем более, что для контроля за осуществлением государственных полномочий у нас существуют свои механизмы.

Другой момент. КС считает конституционными эти положения только в той степени, в какой они не допускают безальтернативное регулирование порядка замещения должности главы МО сельских поселений, а также тех городских поселений, которые не относятся к указанным выше. Таким образом, установление в законе субъекта федерации единственно возможного варианта замещения должности главы МО в сельском и городском поселении, которое не наделено особыми государственными задачами и функциями, недопустимо. КС все-таки несколько изменил содержание закона № 131 в этой части. Поручение законодателю на федеральном уровне дано не было, а поручение законодателю субъекта дано однозначно: пересмотреть соответствующие законы в соответствии с тем конституционно-правовым смыслом, который был выявлен КС в этом деле.

Организационные модели МСУ. По каким критериям мы их можем отличать друг от друга?

¾ виды органов, составляющих структуру органов местного самоуправления;

¾ порядок формирования органов;

¾ компетенция каждого органа, входящего в систему;

¾ взаимоотношения внутри системы органов «по горизонтали» и «по вертикали».

Эти критерии мы учитываем, когда характеризуем соответствующую модель МСУ.Дальше на каждом слайде эти модели изображены (слайды 25 – 37). Наиболее демократичный и распространенный вариант – модель 1.

Модель 2. Стрелочки две, поскольку глава МО подписывает контракт, а представительный орган назначает главу местной администрации.

Модели 3.1 и 3.2 объединяет то, глава МО избирается не населением непосредственно, а представительным органом из своего состава. И здесь два варианта: либо он является председателем, либо он возглавляет местную администрацию. Модель, когда он возглавляет местную администрацию, обязательно используется в том случае, если глава МО избирается представительным органом по результатам конкурса по предложению конкурсной комиссии. То есть модель 3.2 будет и в том случае, когда избирается из состава депутатского корпуса, и когда избирается из числа тех кандидатур, которые предложила конкурсная комиссия. Население в любом случае формирует только представительный орган.

Модель 4 касается МР и ГО с внутригородским делением. Здесь акцент на то, что представительный орган формируется косвенным путем. Для МР косвенный порядок состоит в том, что главы поселений по должности становятся депутатами представительного органа МР, и дополнительно либо по равной, либо по неравной норме представительства депутаты избираются представительными органами поселений из их числа. Закон субъекта РФ решит, будет ли норма представительства равной или в зависимости от численности населения. Постановление, которое мы анализируем, признало неверным то толкование данного положения закона, в соответствии с которым в качестве таких глав поселений могут выступать те главы, которые не избраны населением. Если с главой поселения заключен контракт либо он избран из состава депутатов и выполняет полномочия главы администрации, то необходимо избирать другую модель формирования представительного органа МР либо менять порядок замещения должности главы поселения. КС подтвердил, что в представительном органе МР могут быть только избранные народом представители. Если они не избраны населением, то возникает проблема легитимности представительства интересов населения, поэтому данная модель должна быть изменена. Представительный орган ГО с внутригородским делением формируется путем делегирования только из числа депутатов.

В модели 5 не действует принцип разделения должности председателя представительного органа и главы местной администрации. Он един в трех лицах.

Модель 6 – в том случае, если не формируется представительный орган вовсе, а его функции выполняет сход. Это возможно в зависимости от численности населения в поселении.

В пятой модели мы наблюдаем достаточно высокую концентрацию полномочий, которые по сути должны быть разделены, потому что у нас действует принцип несовместимости должности председателя и главы МА (местная администрация). Интересно еще и то, что при том, что глава МО является еще и главой МА, одновременно председателем соответствующего исполнительно-распорядительного органа, и тем не менее вариантов замещения этой должности Закон по-прежнему сохранил два: первый традиционный, который был и до этого в Законе (избрание населением), либо представительным органом (избрание из депутатского корпуса) – как это происходит во внутригородских территориях, правда в СПб, мы знаем, такой вариант не предлагается, потому что во всех МО предложена другая модель, а именно избирать главу МО из состава представительного органа. Поэтому на слайде относительно пятой модели пунктиром обозначены два вариант замещения должности. Этот вариант муниципальной организации одновременно допускает еще один вариант, когда ПО (представительный орган) избирает из числа кандидатур, предлагаемых не самим ПО, а той самой комиссией, причем даже для небольших поселений Закон такой вариант не исключает.

После принятия Постановления №30 (анализировалось ранее) КС РФ сказал насчет безвариативности замещения должности главы МО в сельских поселениях (дал толкование положениям Закона №131, дающим право субъектам своими законами безальтернативно устанавливать вариант замещения должности главы МО через избрание из числа кандидатур, предлагаемых комиссией по результатам конкурса): главным различием между МО является критерий разного объема публичных функций, возлагаемых на органы МСУ, законодатель может учитывать данный объем, НО в отношении значимых городских поселений Суд указал возможность безальтернативного установления, а в отношении сельских поселений и городских (которые не рассматриваются как особо значимые) указал на неконституционность подобного способа. Теперь вопрос в том, что делать с теми главами МО, которые уже избраны в неконституционном порядке? Тут КС РФ указал, что они должны сохранить полномочия до окончания срока, но законы должны быть приведены в соответствие с решениями КС РФ – это такой мягкий переходный вариант. Кстати, даже если субъект в своем законе установит альтернативы для сельских поселений, то выбор остается все равно за сельским поселением, но уже субъект не сможет диктовать свои правила, а просто может предложить варианты.

Новелла относительно схода: в качестве тех поселений, которые подпадают под возможность использования такой модели теперь Закон предложил еще и те поселения, где численность жителей, обладающих активным избирательным правом, менее 300 (а не только менее 100, как было изначально). В отношении этой новой планки, она факультативна, то есть можно перейти к модели ПО – это уже как решит сельское поселение.

Сразу заметим, что подобная модель не для всех МО типична, а для тех, где есть такие поселения в качестве МО. В Ленинградской области таких вариантов просто нет.

Нас-е реализ-т свое право на МСУ непосредств-о или через, созданные нас-м органы МСУ. Непоспред-но нас-е может реализ МСУ путем схода гр-н или местн референдума. Сход гр-н характ-н для небольших сельск поселений, где нет необход-ти избирать представит орган.

Местн реф-ум обьявл по наиболее существ-м вопросам мест знач-я (принятие устава МО, планов или прогр-мы развития МО и др). По всем остальным вопр-м и в крупных МО необх-мо созданиесист-мы орг-в МСУ. Они должны вести регион повседневн деят-ть по осущ-ю МСУ, прежде всего по управлению мун-ым хоз-вом, для этого они надел-ся собствен компет-ей. Таким обр, органы МСУ выполн как минимум две важные функц: властную (полит-ю) и хоз-ую.

Классификация органов МСУ:

Единой унифицированной классификации органов МСУ не существует. Она зависит от целей и задач конкретного исследования.

Если рассматривать органы МСУ как субъекты управления муниципальным хозяйством, то их классификация будет выглядеть следующим образом.

1. По способу образования органы мсу делятся на:

- выборные и

- другие.

При этом другие органы делятся, в свою очередь на:

Формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа);

- на основе назначения (местная администрация);

На основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.).

Кооптация - пополнение органа власти, включение в его состав нового лица собственным решением, без проведения выборов.

На те же группы будут поделены органы МСУ, если их классифицировать по способу делегирования полномочий.По данному признаку органы местной власти делятся на:

- выборные (те, которые получили свои полномочия от народа, посредством выборов) и

Другие (те, которые получили свои полномочия опосредованно - либо от выборных органов и должностных лиц, либо в соответствии с правовым актом).

2. По назначению органы мсу делятся на:

- органы общего и

- органы специального назначения.

Это органы с широкой и узкой специализацией соответственно.

Органы общего назначения - это те органы, деятельность которых распространяется на все сферы МСУ (финансовые и бюджетные органы).

Органы специального назначения - это "отраслевые" органы, т.е. органы, занимающиеся узким направлением деятельности МСУ, одной или несколькими его сферами (органы управления образованием, здравоохранением и т.д.).

3. По предметам ведения органы мсу делятся на:

- те, которые призваны реализовывать вопросы местного значения и

Те, которые реализуют отдельные государственные полномочия. Это ЗАГСы, военно-учетные столы и т.д. Такие органы создаются на местах, подподконтрольны государству и финансируются из государственного бюджета.

4. По способу принятия решений бывают:

- коллегиальные и

- единоличные.

5. По типу выполняемых функций.

В этом случае двум типам функций (проектной, представительской и программной, исполнительской) соответствуют 2 типа органов:

- представительные и

- исполнительной.

Для деятельности представительных органов власти характерны наиболее значимые коллегиальные решения. Исполнительный орган реализует данные решения и принимает свои единоличные и коллегиальные.

С точки зрения данной классификации можно охарактеризовать любой местный орган власти. Так, муниципальный комитет по социальной политике является:

- по способу образования - формируемым на основе назначения;

- по назначению - специального назначения;

- по полномочиям - исполняющим и собственные и делегированные полномочия;

- по способу принятия решений - коллегиальным;

- типу исполняемых функций - исполнительным.

Классифицировать органы МСУ можно и по другим признакам. Важно, чтобы любая классификация способствовала решению более общей задачи - определению по возможности оптимальной структуры органов МСУ.